遼寧本溪花 28 億外包環(huán)衛(wèi)除雪不干凈，涉事公司系供銷集團旗下全資子公司
更新時間：2024-09-18 15:18:15作者：佚名
江蘇無錫市環(huán)衛(wèi)工人正在掃雪（圖文無關）。視覺中國/攝
2023年末，“遼寧省本溪市花28億外包環(huán)衛(wèi)卻未能徹底除雪”事件引發(fā)關注。
本溪方面迅速回應稱，負責清雪運輸?shù)墓╀N環(huán)境科技（本溪）有限公司（以下簡稱本溪環(huán)境）機械化清雪設備尚未全部到位，對應對長期持續(xù)降雪準備不足，目前該公司負責人已被約談。
本溪環(huán)境是供銷環(huán)境科技股份有限公司（以下簡稱供銷環(huán)境）在本溪的項目公司，后者成立于2020年9月，為供銷集團全資子公司。2023年8月，供銷環(huán)境將投資24年、28年在本溪建設新的項目基地。公司以1億元的價格通過公開招標的方式中標本溪主城區(qū)環(huán)衛(wèi)運營市場化特許經(jīng)營項目。除本溪外，供銷環(huán)境在全國多地整合了環(huán)衛(wèi)項目。
9月，本溪市環(huán)衛(wèi)市場化運營項目正式啟動。據(jù)本溪測算，此項改革實施后，全市道路機械化清掃率將逐步提高，每年可節(jié)省財政資金700萬元。
進入環(huán)衛(wèi)行業(yè)的國企并非只有公信力這樣的企業(yè)。企查查數(shù)據(jù)顯示，近十年來，國有資本直接或間接控股的環(huán)衛(wèi)企業(yè)數(shù)量逐年上升，尤其是2020年以后，每年相關企業(yè)數(shù)量都超過1000家。2018年，有國資背景的環(huán)衛(wèi)企業(yè)數(shù)量更是增加了3倍。
據(jù)行業(yè)第三方數(shù)據(jù)機構環(huán)境思南數(shù)據(jù)顯示，2023年全國環(huán)衛(wèi)服務企業(yè)年化合同額排名前五位，國有企業(yè)占比三成。
環(huán)衛(wèi)龍頭福龍馬（603686.SH）在2022年年報中撰文指出，環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)以“企對企”為主的國企、混合所有制企業(yè)異軍突起，將出現(xiàn)全域、持續(xù)性國企接管地方環(huán)衛(wèi)業(yè)務的現(xiàn)象。
2015年上市后，富隆瑪也開始擁抱國資，2017年、2021年相繼引入山東高速、三峽資本作為第二、第三大股東。
國企為何盯上環(huán)衛(wèi)行業(yè)？
新玩家加入游戲
城市能在黎明前就被打掃干凈，得益于一群穿著鮮艷背心或工作服的中老年人，他們往往推著一輛垃圾車，手上還扛著掃帚?！碍h(huán)衛(wèi)”是一輛路面沖洗和清掃車。車輛所過之處，高壓水槍便沖向地面，一邊沖洗，一邊清掃，將污垢收集到車內。
環(huán)衛(wèi)服務市場是國家政策推動的產(chǎn)物。
新中國成立初期，環(huán)境衛(wèi)生是一項市政公共服務，由事業(yè)單位實施，受地方環(huán)境衛(wèi)生部門監(jiān)督。
2002年，住房和城鄉(xiāng)建設部提出放開市政公用事業(yè)市場，將供水、供氣、供熱、污水處理、垃圾處理等商業(yè)性市政公用事業(yè)行業(yè)實行公開招標。
最早的環(huán)衛(wèi)服務外包出現(xiàn)在東部沿海發(fā)達城市，當時的招標多為單條街道，服務周期短，服務區(qū)域小。
“環(huán)衛(wèi)市場的主體大多是夫妻店，整體情況不太好。”長沙昱城環(huán)境創(chuàng)始人范芳瑞告訴南方周末記者，她2006年入行，在此之前，大部分城市的環(huán)衛(wèi)服務處于“養(yǎng)管分不開”的狀態(tài)，環(huán)衛(wèi)工人都是正式工，不少人借助關系走后門進來。
創(chuàng)業(yè)前，范芳瑞是一名媒體人，因工作接觸到香港城市服務公司，看到他們高端的清潔設備，加之深圳已經(jīng)有不少環(huán)衛(wèi)服務外包試點，她意識到環(huán)衛(wèi)服務領域或許蘊藏著巨大的市場。
恰巧，范方瑞丈夫承接的施工項目因給排水未完工、達不到交付要求，無法交付給環(huán)衛(wèi)局，急需專業(yè)的環(huán)境服務公司來處理，但當時長沙還沒有專業(yè)的環(huán)衛(wèi)公司。她成為進入長沙環(huán)衛(wèi)市場的第一人，2011年，她離開長沙，到全國其他地方競標環(huán)衛(wèi)服務項目。
正如她所料，2013年，國務院發(fā)文明確在公共服務領域更多利用社會力量，增加政府購買力，同年財政部將城鎮(zhèn)公共衛(wèi)生服務（清潔衛(wèi)生、垃圾處理和公共衛(wèi)生間管理保潔）項目納入政府采購清單。
自此，地方政府通過政府采購、按績效付費的方式對環(huán)衛(wèi)項目進行招標，全國環(huán)衛(wèi)服務的市場化進程正式拉開帷幕。
尤其是2015年以后，PPP（
PPP（政府和社會資本合作）模式駛入發(fā)展快車道，進一步引入社會資本參與城市基礎設施等公益事業(yè)的投資和運營。
“2016年以后，(環(huán)衛(wèi))市場經(jīng)歷了跨越式增長。”該集團環(huán)境事業(yè)部負責人輝澤向南方周末記者回憶，2016年下半年，他偶然參加一個環(huán)保產(chǎn)業(yè)展會，發(fā)現(xiàn)環(huán)衛(wèi)行業(yè)在逐步實現(xiàn)機械化，不再只是一把掃帚、一塊抹布。
然而，展會上，行業(yè)企業(yè)分享時引用的數(shù)據(jù)大多是“大概或估算”上海環(huán)衛(wèi)工人工資，沒有人能準確說出市場規(guī)模。原本計劃與朋友開發(fā)招標信息軟件的慧澤發(fā)現(xiàn)，環(huán)衛(wèi)數(shù)據(jù)或許是一個機會。由于市場需求迫切，且是政府采購項目，數(shù)據(jù)是公開的。
思南環(huán)保首批客戶來自環(huán)衛(wèi)行業(yè)的頭部企業(yè)及投資機構，包括國內最大的環(huán)衛(wèi)裝備制造商中聯(lián)重科（000157.SZ）旗下中聯(lián)環(huán)境、中信產(chǎn)業(yè)基金等。
這一時期，僅廣東一地經(jīng)濟發(fā)達，人口眾多，涌現(xiàn)出眾多民營環(huán)衛(wèi)龍頭企業(yè)。
雨禾天（300815.SZ）創(chuàng)始人周平將自己的“掃街”版圖從深圳拓展到周邊城市，并在2006年之后搬離了珠三角。
從上世紀90年代末開始在廣州經(jīng)商的劉少云，嗅到了“生態(tài)文明建設戰(zhàn)略”中的商機，2008年，他從園林綠化轉行做環(huán)衛(wèi)保潔服務，并將公司更名為僑銀股份有限公司（002973.SZ）。
美的“少老板”何劍鋒執(zhí)掌的盈峰集團，2007年入主上虞風機廠上海環(huán)衛(wèi)工人工資，2015年轉型進軍環(huán)保領域，次年上虞風機廠更名為盈峰環(huán)境（000967.SZ），同時接手三家佛山公司，布局城鄉(xiāng)污水處理、生態(tài)修復業(yè)務，2018年收購中聯(lián)環(huán)境，正式進軍環(huán)衛(wèi)裝備行業(yè)。
入行8年，慧澤見證了各類投資方在不同階段對環(huán)衛(wèi)行業(yè)的投資，最先搭上環(huán)衛(wèi)市場化快車的是環(huán)衛(wèi)設備企業(yè)，其次是生活垃圾終端處理企業(yè)和水務企業(yè)，再后來是一批物業(yè)公司和汽車廠商，最新一波進入環(huán)衛(wèi)行業(yè)的則是國有資本。
國有資本包括地方政府設立的環(huán)衛(wèi)企業(yè)和地方城市投資平臺。
環(huán)境新浪提供的數(shù)據(jù)顯示，2023年環(huán)衛(wèi)營收排名前十的公司中，國有企業(yè)有四家，前五名有三家，其中北京環(huán)衛(wèi)工程集團有限公司位列第一，其次是上海浦東發(fā)展銀行綜合養(yǎng)護（集團）有限公司，該公司位列第三。
“從虛擬到現(xiàn)實”
由于我國公共環(huán)境衛(wèi)生均由政府承擔，并納入城鄉(xiāng)社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生支出，因此環(huán)衛(wèi)企業(yè)的客戶幾乎全部來自地方政府，企業(yè)主要通過公開招標獲取項目。
基于此，環(huán)衛(wèi)服務曾經(jīng)是一門好生意，一是相較于其他環(huán)保領域，環(huán)衛(wèi)服務早期屬于輕資產(chǎn)；二是政府買單，項目現(xiàn)金流穩(wěn)定。
中科院環(huán)境學博士種忠義2015年畢業(yè)后加入桑德集團，該公司曾因向社會輸送大量行業(yè)人才而被稱為環(huán)保行業(yè)的“黃埔軍?！?。
桑德集團將BOT（建設-運營-移交）模式引入中國，這也是PPP的一種。
BOT最早應用于污水處理廠，隨后進入固廢處理領域。由于這兩個市場前期投入較大、項目周期較長，市場格局較為固化，增量市場有限。2014年以后，桑德環(huán)境旗下上市公司啟迪科技園（000826.SZ，原桑德環(huán)境）開始將目光投向環(huán)衛(wèi)服務這片藍海。
早期環(huán)衛(wèi)工程多采用單獨招標的方式投標，據(jù)種忠義回憶，某經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的城市，一條街道被劃分為10個標段，由于競爭激烈，企業(yè)之間難分高下，最終有11家企業(yè)入圍，再從中隨機抽取10家。
環(huán)衛(wèi)領域PPP模式的出現(xiàn)，也意味著行業(yè)由過去的“訂單型、輕資產(chǎn)”逐步向“綜合型、重資產(chǎn)”轉型。
“環(huán)保和考核要求越嚴格，越能帶動行業(yè)發(fā)展。”種忠義說，國家推進垃圾分類、城鄉(xiāng)環(huán)境綜合整治后，城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化項目模式應運而生。
與原來單一的街道生活垃圾清潔服務相比，該類綜合項目不僅包括鎮(zhèn)村生活垃圾清掃轉運，還涵蓋了垃圾中轉亭建設、園林綠化等相關項目。
劉亞明是環(huán)衛(wèi)市場化的親歷者，就職于北京一家環(huán)衛(wèi)公司。劉亞明說，早期很多環(huán)衛(wèi)公司為了擴大規(guī)模，把網(wǎng)點遍布全國，但由于公司管理半徑有限，重復建設造成資源浪費。城鄉(xiāng)一體化項目合作周期長，服務范圍廣，降低了環(huán)衛(wèi)公司的管理成本。
對于政府來說，城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化項目相當于把多個項目合并、壓縮為一個項目，有利于節(jié)省財政資金。
銀行主動尋找環(huán)保公司，也是看中項目穩(wěn)定的現(xiàn)金流，“當時環(huán)保行業(yè)幾乎所有人都不缺錢?！?/p>
直至2017年，“中國園林第一股”東方園林（002310.SZ）因過度開發(fā)PPP項目，大量資金墊付、逾期還款等原因陷入流動性危機，加之大量PPP項目依賴政府付費，加大地方政府隱性債務，國家開始收緊PPP政策。
政策轉向后，銀行對PPP項目更加謹慎，環(huán)衛(wèi)領域PPP項目融資難度加大。
服務金額高、項目體量大的一體化項目將更加傾向于具有資金優(yōu)勢的供應商，一般小型民營企業(yè)將很難憑借銀行貸款獲得此類項目，只能在小型項目中尋找生存空間。
與此同時，地方城投平臺過去專注于房地產(chǎn)開發(fā)建設的道路已經(jīng)行不通，正處于由“虛到實”的轉型過程中，近年來頻頻拿下環(huán)衛(wèi)項目訂單。
一位城投人士向南方周末記者表示，特別是在《關于加強地方政府性債務管理的意見》（43號文）發(fā)布后，城投平臺剝離投融資屬性，開始通過市場化業(yè)務“造血”，典型的城市運營服務以政府購買、費用報銷、收益穩(wěn)定為特點??。
此外，環(huán)衛(wèi)項目能為城投平臺帶來穩(wěn)定的現(xiàn)金流和可預期的未來收入，能夠滿足其融資需求；城投平臺對應收賬款上升的容忍度也相對較高，可以緩解政府的財政壓力。
對于城投平臺公司來說，拿到項目后，可以選擇自己做，也可以把項目分包給資金實力較弱的民營企業(yè)。劉亞明把城投平臺比作一個承包商，“城投平臺起著拿項目的作用。”
環(huán)衛(wèi)行業(yè)面臨的最大問題是，環(huán)衛(wèi)工人齡不斷老齡化，愿意從事環(huán)衛(wèi)工作的人數(shù)越來越少。
特許經(jīng)營項目紛涌而來
環(huán)衛(wèi)企業(yè)主流商業(yè)模式大致可分為三類：一是政府購買單個項目服務，周期在5年左右，原則上不超過3年；二是綜合環(huán)衛(wèi)PPP項目，通常項目周期為5-15年；三是特許經(jīng)營項目，項目周期為15-30年。
地方城投公司主要中標環(huán)境衛(wèi)生特許經(jīng)營項目，特許經(jīng)營項目是政府授予特許經(jīng)營者在一定期限內投資新建、改擴建、擁有并運營基礎設施和公用設施的權利，期限屆滿時權利移交給政府的項目。
在環(huán)衛(wèi)行業(yè)，競標周期長、金額大的項目是企業(yè)擴大規(guī)模、搶占市場份額的利器?！疤卦S經(jīng)營或PPP環(huán)衛(wèi)項目的投資回收期比較長，大概是7-8年?！狈N忠義說。這意味著，所有環(huán)衛(wèi)服務中標者都希望延長其使用壽命。
雖然政府采購政策規(guī)定合同期限不得超過3年，但一些實際招標文件會注明，只要中標服務商達到考核標準，合同可以多次續(xù)簽。例如2018年4月，桑德環(huán)境中標山東省成武縣城區(qū)環(huán)衛(wèi)項目招標文件規(guī)定可續(xù)簽9次，合同期限最長可達30年。
以往PPP項目也多采用特許經(jīng)營模式貝語網(wǎng)校，以BOT為主。在種忠義看來，雖然環(huán)衛(wèi)BOT項目對中標企業(yè)的項目資金要求較高，但項目整體質量較高。
“其實就相當于把錢借給政府，政府再分期還給企業(yè)。”種忠義說，過去做PPP項目，政府會在前期投資項目的資金上加利息，然后分攤成服務費，一起支付給企業(yè)。
2017年以后，國家收緊PPP政策，更多項目采取特許經(jīng)營的方式。
進入2020年以來，越來越多的政府推出了長期特許經(jīng)營項目，這一現(xiàn)象不僅僅出現(xiàn)在環(huán)衛(wèi)領域，地方政府通過招標、拍賣等方式有償出讓特許經(jīng)營權，盤活地方政府資產(chǎn)。
如四川省閬中市將公立學校、行政機關、事業(yè)單位、國有企業(yè)食堂配送特許經(jīng)營權30年進行出讓；樂山市拍賣樂山大佛景區(qū)攤位、觀光車30年特許經(jīng)營權；石家莊市以10萬港元拍賣停車場經(jīng)營權；貴州、云南、陜西、湖南、甘肅、四川、河北等中西部省份一些地方政府將停車位經(jīng)營權出讓。
但如今的特許經(jīng)營計劃已有所不同。
一位環(huán)保業(yè)內人士說，過去環(huán)保領域招標項目都是由企業(yè)來建設，價低者得，現(xiàn)在很多特許經(jīng)營項目已經(jīng)建好了，企業(yè)還要向政府交特許經(jīng)營權轉讓費，其實就是價高者得。
2023年5月18日，河北省三河市城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化特許經(jīng)營項目發(fā)布招標公告，項目采用TOT（移交-運營-移交）模式，特許經(jīng)營期限為20年，中標人須向業(yè)主支付轉讓費，并受讓項目存量資產(chǎn)，政府向項目公司支付相應服務費。
據(jù)行業(yè)媒體環(huán)衛(wèi)科技網(wǎng)報道，該項目原為“政府采購服務”項目，服務期3年，合同履行7個月后，變?yōu)樘卦S經(jīng)營項目，中標人仍為原中標人，但需繳納特許經(jīng)營費。
“這種TOT模式的特許經(jīng)營項目對我們來說不一定是個好項目?！背缰伊x解釋道，企業(yè)需要向政府繳納一大筆錢，接手的資產(chǎn)也不一定自己用，項目真正投入運營時，企業(yè)還要進行額外投入，對于企業(yè)計算前期投資和項目回報來說，遠不如BOT項目方便。
但對于地方城投等國有企業(yè)來說，融資成本比民營企業(yè)低，有資金優(yōu)勢，有能力承接此類項目。
2023年11月3日，PPP迎來突破性的政策文件，規(guī)定PPP項目一律實行特許經(jīng)營模式，明確提出民營企業(yè)優(yōu)先參與PPP，并將30年的特許經(jīng)營期限限制提升至40年，甚至可以根據(jù)實際情況適當延長。
利潤逐漸減少的企業(yè)
劉亞明介紹，環(huán)衛(wèi)行業(yè)已經(jīng)逐漸告別過去的高回報，企業(yè)規(guī)模越大，項目的利潤率就越低，按照環(huán)衛(wèi)上市公司的平均水平來看，目前行業(yè)平均毛利率在20%左右。
環(huán)衛(wèi)行業(yè)“破窗效應”明顯，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)城市基礎設施水平高，管理難度低，而欠發(fā)達地區(qū)城市基礎設施不完善，城市面貌較差，增加了環(huán)衛(wèi)管理的難度和成本。
人口越密集的區(qū)域，生活垃圾處理工作量越大，人工成本越高，項目服務費也越高?！?015年，深圳深南大道的項目管理費高達每平方米20多元，而同期河北街道的項目則為每平方米3元?！背缰伊x說。
環(huán)衛(wèi)服務業(yè)屬于勞動密集型行業(yè)，企業(yè)成本的很大一部分花在人力和設備購置上，僅人工成本就占到總成本的一半以上，70%-80%也是正常的。
人工成本影響項目利潤率，發(fā)達地區(qū)的項目利潤率往往高于欠發(fā)達地區(qū)，這也是發(fā)達地區(qū)城市間競爭日趨激烈的原因。
環(huán)衛(wèi)行業(yè)面臨的最大問題是，環(huán)衛(wèi)工人快速老齡化，愿意從事環(huán)衛(wèi)工作的人越來越少，這增加了企業(yè)的用工成本。環(huán)衛(wèi)行業(yè)還是一個高危行業(yè)，對于央企、國企來說，環(huán)衛(wèi)工人的人身安全是重中之重，安保投入會更高。
業(yè)內人士普遍認為，目前地方政府出于安全考慮，傾向于選擇國有企業(yè)承接高價值項目。
種忠義記得，曾經(jīng)有一個城市因為環(huán)衛(wèi)勞資糾紛而發(fā)生工人罷工，影響了該市的環(huán)境衛(wèi)生。之后，該市將環(huán)衛(wèi)服務商更換為當?shù)匾患覈鵂I企業(yè)，以避免類似事件再發(fā)生。
另一方面，機械化率提升雖然可以降低人工成本，但需要短期支出的設備相關成本也會增加，如當前新能源汽車的推廣使用、無人保潔設備的試點推廣等，都在一定程度上增加了企業(yè)成本。
“如果只做傳統(tǒng)環(huán)衛(wèi)業(yè)務，沒有可以落地的新型產(chǎn)品和技術，長期來看利潤率會下降。”種忠義說。
企業(yè)在特許經(jīng)營項目上能否盈利，取決于企業(yè)在具體項目的運營能力和當?shù)卣闹Ц赌芰?，如果項目建設城市消失、人口減少，對于高投入的項目來說，也會導致經(jīng)營虧損。
“由于環(huán)衛(wèi)服務業(yè)利潤低，國外很多民營企業(yè)都放棄了這個行業(yè)?！眲喢髡J為，環(huán)衛(wèi)服務業(yè)具有公益性質，部分企業(yè)在市場化過程中，為節(jié)省成本，出現(xiàn)“偷人頭”、“不交社?！?、“拖欠工資”等用工違規(guī)問題。未來，國有資本有望引領市政公用事業(yè)領域改革新方向。
（應受訪者要求，劉亞明為化名）
南方周末記者 周曉玲